凯发娱乐全球公开(中国)官网,凯发天生赢家

　　推进国家治理体系与治理能力现代化是中国全面深化改革的总目标。通过改革释放和调动全社会的活力是中国改革开放四十年以来的国家共识。改革开放以来，不同时期国家改革面临的情景、问题不同演绎出中国改革的差异化场景，折射出党和国家推进改革采取的适应性调整策略和学习能力。基于此形塑和发展着的中国经验是中国制度自信的一个侧面，也深刻地影响着深处其中并发挥着重要作用的行政体制。任何国家的行政体制及其运行模式都是一定社会环境的产物。中国为了有效应对不断变化的社会环境，对中国的行政体制及其运行模式不断做出调整。

　　改革开放以来的分权化改革赋予了地方充分的自主权，以行政性分权和财政分权为主导的央地关系使得中国现行的行政管理运行主要以属地管理为主，并逐级延伸至省级以下各级政府。属地管理成为中国各级政府职责体系及其运行的主要模式。但是，随着跨界公共治理问题的兴起，属地管理运行模式的困境逐渐暴露出来。比如环境治理领域，因为环境系统是一个相互连通、不可分割的整体，属地管理模式运行中的治理主体、权力结构、资源分布的碎片化，使得跨界环境治理的协同效应明显不足。跨流域污染的负外部性引致典型的“搭便车”行为，使得传统的属地监管和治理模式已经难以有效应对。属地管理体制下，环保监管、环境治理所需的人、财、物受制于地方政府，导致环境监测监察工作缺少应有的独立性、公平性。部分学者将属地管理困境的研究触角延伸到应急管理领域。在应急管理部组建之前，尽管中国各级政府设立专门的应急办作为综合协调性机构，但其不仅难以协调同级政府部门，更是在有效协调政府系统之外的应急力量方面有所掣肘。特大突发性应急管理事务不仅受制于应急管理相关职能部门间的跨界合作不足，也因这些事务的跨界属性已经突破了地域和行政区划的边界而日益复杂。尽管学术界对大数据技术支持下的应急管理寄予期望，但在应急数据分布在不同的属地管理政府及部门的背景下，收效不甚显著。伴随着互联网技术的发展，也有学者从网约车监管的视角考察共享经济业态下的属地管理困境。以网约车平台公司为代表的互联网平台企业突破了传统的属地注册登记的审批、监管边界，但不同地区的监管执法又存在明显的差异，平台企业监管牵涉不同的监管部门也会出现推诿、扯皮现象。同时，共享经济平台掌握大量的用户数据，由此牵涉的隐私保护问题亟待引起学术界和理论界的重视，但因为这些用户数据的分布和隶属关系已经突破属地管理的范畴，而在现实的用户数据保护方面存在显见的漏洞。

　　由此可见，分权导向的改革和属地管理模式的行政管理运行体制，面临着日益增加的跨界公共事务治理带来的挑战。跨界公共事务越来越需要政府管理突破“属地边界”。属地管理边界既包括行政区划边界，也包括行政部门的职能边界，还包括政府、市场、社会的边界及置于国际情境下的边界拓展。跨界公共事务治理带来的挑战，在现实运行中表现为地方主义导致的外部性困境、协同机制欠缺导致协调性困境以及跨越线上线下虚实边界的合法性困境。基于此，本文尝试从跨界公共事务兴起引致的属地管理困境入手，通过对合作治理相关理论和实践的梳理，探索破解属地管理困境的中国方案，并提出平台型政府的概念，论证其与国家治理现代化的逻辑关联，为全面理解中国行政体制的改革和国家治理体系和治理能力现代化提供理论解释。

　　无论是区域性跨界公共事务、应急管理事务，抑或共享经济业态的发展所带来的监管困境都具有共同的特征———跨界性。跨界性是跨界公共事务的区别于一般公共事务的基本标志。张伟、杨安华、徐元善在对当代危机的跨界性质进行界定时提到:当代危机跨越的是地理边界、功能边界以及时间边界。曹堂哲对政府管理跨域事务中的“域”进行界定时认为，跨区域、跨部门、跨组织等是“跨域”的主要表现形式。蒋俊杰围绕社会冲突运行机理对“跨界”概念进行了如下分类:跨区域边界、行政部门边界、行政层级边界以及政府和社会组织边界。由此可见，跨何种边界问题的界定虽然有争议，但是可以从中发现:边界问题的界定与其所处的公共事务的情境密切相关，并将随互联网技术革新使得边界日益模糊。

　　跨域性公共事务包括雾霾污染、水污染为代表的跨域环境污染问题、区域一体化背景下的地方协作问题和特大城市公共安全防控问题等。这些问题的出现给属地管理体制下公共事务治理提出了挑战。以上三类问题属于自然属性和社会属性共同作用下的跨界公共问题。不同地域地方政府出于自身利益最大化的考量，往往会采取“搭便车”的方式来降低本辖区的环境治理成本。如此行为无疑增加了主动为之的地方政府的治理成本，降低了跨域环境治理的总体效能。属地管理体制下的跨界治理呈现出碎片化的特征，而难以形成区域之间有效协作，进而放大了跨界公共治理给属地管理带来的外部性困境，降低了属地治理基础上跨区域议事机构协调效果。

　　2003年以来，中国政府基于SARS应对的经验教训，逐步建立起一案三制的应急管理体系，并在汶川地震应急救援中体现出中国应急管理的制度优势。但特大应急管理事务因爆发后牵涉范围广，单一治理单元难以有效防控，而需要跨越超越行政区划的不同党政部门、同级地方政府部门、军地之间、社会力量参与等跨多元边界的协调难题。根据属地责任的原则，应急事务处置中受灾地政府承担主要的应急救援组织协调工作。但是，因为地方政府存在的多头指挥、协调机制不完善等问题，制约应急处置的有效性。特大应急事务处置往往在第一时间缺乏对地区、部门、军地、政社之间的有效协调，表现为跨越部门边界、行政区划边界、政社边界的协调性困境，使得成立高位指挥、协调的应急领导小组成为解决协调性困境的主要做法。

　　伴随着互联网技术的发展，以共享经济为代表的平台经济运营模式成为政府新的监管目标。同时，共享经济平台自身的监管又不可避免的跨越了本属于属地政府监管责任的传统边界。这意味着共享经济的发展正在逐渐模糊平台治理和政府治理的边界。相对于政府传统监管，平台企业拥有逐步积累的平台运行数据，构筑起平台监管的优势，并获得平台上企业及消费者的普遍认可。显然，对平台经济运行的政府监管效率低于平台自身监管效率，由此引发政府监管的绩效合法性困境。这一层面的合法性表现为共享经济共享性特征同属地管理体制的监控有限性之间的矛盾，使得地方政府在处理此类监管问题时难以产出有效的监管绩效。总部平台经济体对属地管理政府监管边界的“侵犯”，潜藏着总部平台经济体监管身份的合法性困境。由此构成了跨越属地行政边界和虚拟－现实(线上—线下)监管边界的双重合法性困境。

　　平台公司主要通过互联网技术的运用对市场主体的准入、考核以及客户信息数据的反馈等来实现市场主体同客户之间信息的有效对接来实施监管，突破了属地政府的监管边界，进而导致地方政府难以进行有效监管，为属地管理体制下的地方政府监管带来合法性困境。这种困境显然不同于单纯的跨越行政区划的跨界公共事务给属地管理行政管理模式带来的外部性困境与协调性困境，而愈发呈现出跨越更为多元边界的特征。跨界公共事务的兴起开始突破单一的行政区划边界，逐渐向跨区域边界、跨行政部门边界、跨政府监管边界的转化，导致外部性困境、协调性困境、合法性困境三重困境叠加的难题。

　　为了化解跨界公共事务带给属地管理体制的困境，学术界提出了“整体政府”“网络治理”“协同政府”等合作治理理念，试图改变传统单一中心治理，转向党领导下的国家治理体系中多元主体间的合作治理。O13在此背景的政府更多的呈现为一个整合各方资源的跨界平台。

　　整体性治理被视为有效化解跨区(流)域性公共事务同属地管理之间内在矛盾的理论基础。这种理念以回应公众需求为核心、以整合为基本理念，重塑组织和网络组织结构、设计运作流程、制定评价标准、改进信息管理系统。基于整体性治理理念破解跨界治理外部性困境的主要做法是成立诸如联席会议性质的协调机构，建立定期协调机制，制定多元共治网络中共同利益的分配规则，逐步形成有序运行的跨部门合作机制。比如，2018年6月，重庆和四川两地河长办签订《跨省界河流联防联控合作协议》。在此合作协议框架下，2018年7月，川渝两省市河长制召开跨省界河流联防联控工作交流对接座谈会，就建立跨省界河流信息共享机制、协同管理机制等七个方面达成共识。河长办联席会议制度、合作协议及联合执法行动的开展主要从组织、制度、行动的角度致力于解决上述问题。这是目前很多省市业已建立起来的跨界合作模式。

　　但是，这种模式并未触及跨界环境治理外部性困境的利益协调难题。因为一旦现实中遭遇利益协调、利益补偿问题，跨界协调的难题就会显现出来。2018年8月25日，江苏省宿迁市泗洪县洪泽湖畔数万亩水产养殖区因污水排放导致鱼蟹死亡。江苏、安徽两省环保部门虽均认可污水是经过新濉河、新汴河排向洪泽湖，但对于污水是源自安徽省，还是源自江苏省，双方各执一词。由此可见，跨省河流污染责任如何划分、上下游之间的沟通协调机制如何建立、赔偿责任如何认定等问题，亟需跨界环境治理建立责权利一体化的协调机制。

　　2018年11月29日，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。该指导意见将包括跨界环境治理在内的跨区域协调机制的运行做出系统的指导方案，折射出中央政府在整体性治理理念落实于层级治理体系的角色和作用。为破解城市群区域发展一体化困境，将中央政府纳入跨区域网络体系，并通过中央政府的“牵头”作用整合不同管辖区域城市政府的力量，进而推动横、纵向上多个层面政府的协作将是积极而有益的尝试。由此可见属地管理体制下地方政府的搭便车行为、不合作的理念产生的外部性困境，已经无法适应跨界公共事务治理背景下的治理需求，愈来愈需要从以往的碎片化治理向整体性的治理模式转化。为了适应这种治理情景，中国各级政府实践中的跨界治理模式以及治理手段也在不断与时俱进，既为中国当下的政府改革提供了一种理论指导，又为中国现行的改革进程提供了一种理论解释。

　　在新一轮的党和国家机构改革中，中国组建了旨在整合分散于不同部门应急力量的应急管理部。但在特大应急管理处置中，跨行政区域、跨政府不同部门、跨政府、市场、社会边界的协调难题日趋严重。网络治理理论源自于新公共管理运动中西方政府对政府治理失灵的回应。西方政府普遍面临着跨越行政区域、政府层级间的责任分配及公私部门合作难等问题。单纯依靠以政府为主导的传统治理方式，难以协调不同行政区域、不同部门、政府与市场、社会之间的资源。在此背景下，网络治理模式越来越引起学术界和实践界的重视。中国应急管理中网络治理模式的主要特征为:中国共产党在政府间协调、军地协调、政府、市场、社会协同方面发挥的领导、指挥、协调作用，区别于西方网络治理理论中强调的平权、自组织和多元主体合作网络。

　　化解传统应急体制中的协调困境不仅要完善综合救灾机制，使得内设机构间实现高效协同，更应充分调动市场与社会的力量。基于网络治理理论，倡导社会参与的学者更多的强调政府、市场、社会层面的协同，而关注党政军协同的学者则强调中国“一案三制”的应急管理体系，重点考察中国共产党在这一体系中的角色和作用。网络治理结构本身包含纵向结构、横向结构和斜向结构。对应至特大应急事务的网络治理，纵向结构维度的自上而下协调可以有效突破行政区划的跨界难题，比如国务院成立的针对特大应急事件的工作组等;斜向维度的协调与自上而下相似，但是更多的属于部委为牵头单位针对地方政府的协调，大多属于区域性应急事件的处置，其规模和危害性一般低于特大型应急事件;横向结构维度的协调更多的针对属地政府具体的应急处置，一方面牵涉到属地政府下设部门间的横向协调，另一方面牵涉到地方企事业单位、社会组织参与应急处置的协调工作。

　　在此语境下，网络治理模式的运行折射出公共管理天然所需的复合维度特征。但是，简单的按照行政体系的网络结构对照网络治理模式并不能突破应急管理的属地管理困境。网络治理模式化解协调性困境的关键在于网络治理结构中由谁扮演协调角色、如何协调的问题。中国共产党统一领导下协调不同行政区划、协调军、地、民应急力量的应急指挥体系，构成网络治理模式的领导基础。应急管理部的组建有助于整合不同部门的应急力量，构成网络治理模式的组织基础;以互联网技术为工具推动应急信息共享机制，构成网络治理模式的信息基础。

　　信息社会、网络社会使得政府与市场的监管边界逐渐模糊。跨界监管的合法性困境表现为属地政府对平台监管的能力不足导致的绩效合法性困境和平台监管身份的合法性困境。协同监管理论为化解双重合法性困境提供理论支持。协同监管模式可以视为协同治理理论在政府监管领域的延伸。平台经济体将用户评价纳入内部监管体系，构成其绩效合法性的社会基础。另外，随平台经济体的兴起，市场自身催生出致力于第三方评价的主体，成为互联网支持下平台经济生态的重要组成部分，比如口碑网等。政府在同平台企业合作采取有效监管措施的同时，鼓励、引导和支持第三方市场评价机构的监管参与，对平台企业的自律行为进行监管，以建立政府、平台企业、独立第三方组织或公民团体等参与的协同机制。因此，协同监管治理模式事实上通过向社会力量赋权的方式，同政府监管一起推动政府监管效益最大化的实现。

　　因此，平台运行规则的生成是协同监管模式的核心。数据共享、技术赋能仅仅构成协同监管的手段、工具和方法。协同监管化解平台监管双重合法性困境的关键在于将规则、数据、技术整合起来。平台自身具有对规则、数据和技术进行整合的先机优势，政府嵌入平台监管体系成为政府的被动选择。但政府监管走出被动地位不意味着政府监管转型致力于再造政府监管体系，而是取决于政府介入平台监管的深度。平台自身监管失灵仍然是政府监管介入的合法性之源，或者说重塑政府监管绩效合法性的契机，也是打破平台经济体业已形成的准垄断格局的契机。同时，平台经济体总部所在地的属地管理，与平台上企业所在地的属地管理之间的协调问题同样不可忽视。

　　跨界公共事务、应急管理事务以及共享经济业态所带来的政府监管问题为分权化进程中的属地管理体制带来了挑战。合作治理理论的提出与实践使得政府运行的形态逐渐走出单一主体政府治理模式的局限，走向党领导政府、人大、政协、人民团体、社会组织等多元主体的协同治理格局，呈现为以跨界整合为主要特征的平台型政府形态。在此分别从技术平台、政府形态、目标指向三个维度进行分析。

　　平台型政府的概念来源于电子政务研究领域。陶希东针对上海平台经济治理的商业模式提出构建一个以互联网技术为基础、突破地方政府部门限制，为平台经济服务的协同、整合、跨界的平台型政府。丁元竹同样聚焦于“运用互联网和大数据技术，依托政务服务网上平台不断提高政府治理水平”。由此可见，既有研究对平台型政府的理解主要关注到互联网技术支撑下的流程整合和平台搭建。在实践层面，英国政府较早提出“政府即平台”的概念，并将跨政府部门平台服务作为数字政府转型的重点。但是，信息技术的运用更多的体现为平台型政府构建的工具。对平台型政府的理解不应局限于技术视角的政务平台。互联网技术支持的政务平台更多的表现出“前台”的特征。企业、公众通过互联网访问政府门户网站、移动政务APP等政务服务界面类前台的有效性取决于“后台”意义上政务协同。因此，平台型政府的概念不应局限于前台意义上的技术平台，而是由前台延展至后台整合意义上的政务协同平台，其实质在于跨界整合和合作治理。

　　置于政府形态比较的视角考察平台型政府具有重要意义。在此将其与全能型政府、契约型政府、服务型政府进行对比分析。不同类型的政府形态产生于特定时期的政府实践。对不同类型政府形态的分析可以从权力结构和核心功能两个维度入手。权力结构是特定政府形态下政府运行的结构框定，核心功能则对应着特定政府形态下的政府职能。全能型政府的权力结构是集权导向的，核心职能是由政府供给社会所需的全部产品和服务，因此其所有的任务均以行政管理的逻辑运行，属于典型的科层导向;而契约型政府的权力结构则趋向于分权导向。契约型政府的核心职能是制定公共产品和服务的标准，交由市场和社会供给，政府重点做好标准的制定、审核、许可和监督。因此，契约型政府的重点任务是外包管理或者说合同管理;全能型政府和契约型政府显然处于政府形态谱系的两个端点。服务型政府则处于这一谱系的中间，服务型政府的权力结构更多的偏向分权，也可以视为选择性分权，倡导“服务而不是掌舵”。服务型政府的提出意在纠偏新公共管理理论视阈下“契约型政府”的弊端，强调“公民权”的回归。政府的职能在于服务。政府与社会的关系是公私伙伴关系，区别于科层导向的管理与被管理关系和市场导向的客户关系。跨界整合语境下的平台型政府，同样处于上述政府形态的谱系中，区别于服务型政府但又与其存在交叉地带。在权力结构方面，平台型政府偏向于选择性集权。如前所述，分权结构及其对应的属地管理行政管理体制难以应对跨界公共事务时，必然需要高一层级的政府扮演协调者的角色，促成属地政府间的合作治理。平台型政府的核心功能为跨界合作治理提供制度环境和服务保障。

　　十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化做出重要部署。国家治理现代化就是国家制度体系和制度执行能力现代化。国家治理建立在坚持党的全面领导制度的基础上，表现为党统一领导下的政府、人大、政协及市场、社会等多元主体间的合作治理。治理能力的提升也不仅仅是政府或者政府部门内部官员素质和行政效率的提升，而应强调党建支持下探索助推多元治理主体共建、共治、共享的跨界整合能力。在此意义上，跨界整合与平台型政府的理念应该成为国家治理现代化的目标之一。而跨界整合能力应成为党领导下国家治理的核心能力。现阶段，平台型政府的跨界整合必然遭遇到行政区划及属地管理体制的影响。如何突破这一体制局限实现跨越实体边界和虚拟边界的整体性合作治理，将成为国家治理现代化道路上亟需加以重视的议题。

　　总体上，上述分析更多的是尝试提出平台型政府的概念，论证其在当下政治－行政－技术情景下作为一种政府形态的可能性。李文钊提出界面治理理论，强调治理的核心是由内部结构、界面、功能与环境等四个要素构成，治理变革最直接体现为界面重构。尽管该研究提出的界面治理理论主要运用于分析城市治理变革，但是与跨界公共治理结合起来，可以发现界面治理和平台型政府之间存在一定的相通性，即二者均关注到未来政府变革在形态上将突破政府、市场、社会三分及在此基础上的政府职能，而更加关注政府、市场、社会共处于同一治理体系或治理网络中的互动及互动所需的平台架构、制度设计与运行模式。如何从跨界公共治理及其对属地管理提出的挑战，转向更为一般意义上的公共管理及由此引发的对政府理论的发展，尚需后续研究的跟进，希望与学界同仁共同探讨。